1 - Das abordagens de “casos nacionais” para uma abordagem do desenvolvimento desigual no espaço da União Europeia

A publicação, no final do ano passado, de uma notícia ⁱ com base nas previsões de outono da Comissão Europeia relativas à evolução do PIB pc em paridades de poder de compra (PIBpc, PPC) dos países da UE provocou uma agitação no comentário político e económico nacional. O sobressalto dos comentadores foi provocado pelos dados que dizem respeito à Roménia cuja evolução do PIB pc, PPC, em percentagem da média europeia, se aproxima da linha descendente que Portugal vem apresentando, designadamente, desde o início deste século (Figura 1), isto é, desde a sua entrada para a área do Euro.

Figura 1 - Comparação Roménia - Portugal
Evolução do PIB per capita, em PPP, em % da média UE27

Fonte: Eurostat

As notícias alertavam para o “o risco de Portugal vir a ser ultrapassado por aquele país de Leste”, os analistas financeiros prognosticaram que “o nosso país irá caminhar para uma situação económica desastrosa a médio e longo-prazo”ⁱⁱ e o comentador político assegura-nos que “a comparação entre os dois países é absolutamente destrutiva para quem tiver o mais vago vestígio de exigência política”ⁱⁱⁱ. Mas é da voz de um economista, João Cesar da Neves, que vem uma das mais relevantes reações divulgadas porque condensa de forma bem-sucedida o caldo analítico e ideológico do que, nomeadamente, a opinião da direita, andou a comentar sobre a matéria. Recuperando um tipo de argumentação que faz lembrar o estilo daquele que foi presidente do Eurogrupo, Jeroen Dijsselbloem, o senhor que nos acusou de andarmos a pecar, Cesar das Neves, confrontado com as estatísticas do Eurostat, remata:

“A Roménia quer crescer, nós queremos outras coisas”.

Sem querer aliviar o quando os dados publicados testemunham a situação crítica em que a economia portuguesa se encontra e a evolução que tem registado, nomeadamente, após a adesão ao Euro, há qualquer coisa de curioso na forma da comparação “Roménia-Portugal” utilizada pelos agitados comentários, nomeadamente, daqueles vindo das vozes da direita. No quadro de um espaço económico europeu com aprofundados níveis de integração económica e financeira (ainda que uma boa parte do Leste Europeu não integre a área do Euro), com intensa mobilidade espacial de fatores de produção, com um quadro de regulação e com políticas estruturais comuns, os comentadores conseguiram avançar para um discurso que, instantaneamente, ergueu fronteiras perfeitas entre os países, isolando-os do quadro europeu, homogeneizando o território nacional e tornando as duas realidades nacionais como se de duas realidades independentes se tratasse, eliminando qualquer nexo de relação e de interdependência entre o desempenho económico que “a Roménia” está a seguir com o desempenho económico que Portugal apresenta.

Obviamente este é o discurso que interessa à direita porque o que ela não quer é discutir o quadro da integração económica europeia, que envolve o comportamento económico dos dois países comparados, nomeadamente, a expressão geográfica, intrinsecamente desigual e desequilibrada, do modelo de desenvolvimento capitalista da União Europeia, dependente e ao serviço do poder dos monopólios. Por outro lado, a direita tudo aproveita, em contrapartida, para atacar o Estado Social, os direitos dos trabalhadores e as políticas públicas necessárias ao desenvolvimento do País.

Mas esta linha argumentativa não resiste a um mínimo esforço de análise que coloque a Roménia e Portugal no quadro das transformações económico-espaciais em curso no espaço europeu, com particular relevância nas duas últimas décadas.

Figura 2 - Comparação Roménia – Países do Sul da Europa (PT, ES, IT, EL)
Evolução do PIB per capita, em PPP, em % da média UE27

Fonte: Eurostat

Como se pode ver na Figura 2, acima, não é apenas de Portugal que a Roménia se aproxima: Espanha, Itália e Grécia (também vastas regiões em França) têm, à semelhança de Portugal, apresentado nas duas últimas décadas comportamentos descendentes do ponto de vista da produção per capita.

Mas, tal como se pode observar na Figura 3 (abaixo), que apresenta a evolução média do PIBpc_PPC dos países do Sul da Europa (Portugal, Espanha, Itália e Grécia) e a evolução média dos seis maiores países do Leste Europeu (Bulgária, Chéquia, Eslováquia, Hungria, Polónia e Roménia), não é apenas a Roménia que evidencia uma trajetória ascendente. Todo o Leste europeu assim se vem comportando nas duas últimas décadas, designadamente, na sequência da crescente integração económica com a União Europeia e que teve em 2004 e em 2007 dois momentos particularmente relevantes com a adesão formal de dez países daquela região da Europa.

Figura 3 - Comparação Países do Sul da Europa – Países do Leste da Europa
Evolução do PIB per capita, em PPP, em % da média UE27

Fonte: Eurostat

Consegue-se, pois, verificar uma espécie de efeito de espelho invertido entre o comportamento do Sul da Europa e o comportamento do Leste da Europa no que se refere à evolução dos níveis de produção per capita gerada nos dois blocos de países.

Mas o cenário fica ainda mais preenchido, e complexo, quando verificamos (Figura 4, abaixo) que a descida do Sul e a subida do Leste é acompanhada pela manutenção dos elevados níveis de produção per capita dos países do Norte, com um particular destaque para o comportamento da Alemanha que, num quadro de profundas alterações da geografia económica europeia, consegue manter intacta a sua distância com a média europeia, garantindo uma posição cimeira na hierarquia do poder económico à escala da União.

Figura 4 - Comparação Países do Sul – Países do Leste – Países do Norte
Evolução do PIB per capita, em PPP, em % da média UE27

Fonte: Eurostat

De facto, parece evidente que uma leitura nacional e isolada do comportamento da Roménia e do comportamento de Portugal, desligada das dinâmicas de transformação económico-espaciais ocorridas nas duas últimas décadas no território da União Europeia, acrescenta muito pouco à compreensão da questão de fundo.

A trajetória de convergência da Roménia (e dos restantes países de Leste) e a trajetória de divergência de Portugal (e dos restantes países do Sul) face à média europeia, têm fatores explicativos que não se limitam a fatores endógenos a cada país (sendo estes, contudo, relevantes na compreensão dos movimentos ascendentes e descendentes que os países dos dois blocos, respetivamente, evidenciam). Há, contudo, evidência suficiente que justifica a interpretação das trajetórias dos diferentes países no quadro das transformações estruturais em curso na geografia do capitalismo europeu, designadamente, na geografia da organização da produção, da distribuição e do consumo em todo o espaço europeu.

É pois necessário um discurso alternativo ao discurso seletivamente isolacionista, combinando fatores nacionais/endógenos com determinantes europeias, integrando nesta análise os novos padrões de desigualdades territoriais à escala europeia que a expansão a Leste, comandada pelos grandes grupos económicos, permitiu e amplificou. É pois, de desenvolvimento espacial desigual à escala europeia que devemos também falar quando quisermos abordar os comportamentos macroeconómicos de cada um dos países integrantes deste espaço económico europeu.

As Figuras 5 e 6 permitem observar, tendo por base as regiões NUT II, o padrão territorial diferenciado do comportamento de dois indicadores económicos que evidenciam de forma muito expressiva a característica desigual do desenvolvimento económico no espaço europeu: por um lado, na Figura 5, o mapa regional do PIB pc_PPC (face à média UE27), por outro lado, na Figura 6, o mapa do desigual crescimento médio anual do PIBpc registado nas regiões da União Europeia nas duas últimas décadas (2001-2019). É de sublinhar um aspeto que a observação dos dois mapas põe em relevo: o padrão territorial das disparidades espaciais na Europa, além de uma dimensão nacional, tem também uma dimensão à escala regional cuja configuração acrescenta graus de complexidade ao padrão global das disparidades territoriais no conjunto do território europeu.

Figura 5 - PIBpc_PPC nas regiões NUT II, 2019

Fonte: Comissão Europeia, 8º Relatório sobre a Coesão Económica, Social e Territorial, 2021

Figura 6 - Taxas de Crescimento média anual do PIBpc nas regiões NUT II

Fonte: Comissão Europeia, 8º Relatório sobre a Coesão Económica, Social e Territorial, 2021

A expansão da União Europeia aos anteriores países socialistas do leste europeu, formalizada no espaço de 3 anos, com as adesões em 2004 e em 2007, num total de dez países envolvidos, teve como consequência direta a integração no mercado de trabalho da União de uma massa de mais de 40 milhões de trabalhadores, aumentando em cerca de 25% o volume de força de trabalho disponível neste espaço económico comum. A expansão a Leste teve ainda como consequência a ampliação do território da União em mais de 1 milhão de Km² o correspondente a duas penínsulas ibéricas ou a 11 vezes a área do território de Portugal.

A expansão a Leste das relações capitalistas de produção, ao serviço dos monopólios europeus e apoiada pelo poder de Estado das grandes potências europeias, procedeu a uma profunda reestruturação do mapa político e económico da Europa ocidental e consubstanciou, no espaço da nova União Europeia, um dos mais estruturais processos de desenvolvimento e afirmação do capitalismo ao longo da sua história, processo fundamental à sobrevivência do próprio sistema: a criação de novos espaços de acumulação capitalista, a capturação de novos territórios onde prosseguir o desenvolvimento de exploração do trabalho e dos recursos, alargando a novas escalas territoriais as dinâmicas do desenvolvimento do processo de acumulação do capital.

O consequente desvio (e/ou alargamento) das cadeias de produção e de comércio e de volumosos fluxos financeiros e de investimento direto estrangeiro (com origem nos países ocidentais da União Europeia e de países de fora da Europa) para os novos territórios do Leste europeu dão corpo ao alargamento espacial das relações de produção capitalistas que a integração aprofundou. As taxas de crescimento económico observadas nos países do Leste europeu, que a Figura 6 destaca, são resultado direto destas dinâmicas.

Esta expansão, cujo processo de estabilização ainda não terminou, marcou uma fase de reestruturação profunda da geografia da produção no espaço económico europeu, reestruturação determinada por movimentos de reposicionamento de empresas transnacionais à escala da Europa, com a criação de novas relações de dependência e de interdependência territoriais, novas relações e configurações espaciais de poder económico que contém postos de comando, canais de difusão, gerando novas geografias de desigualdades sociais e espaciais. E estas novas geografias e dinâmicas não se têm circunscrito ao espaço da União, alargando-se a territórios que lhe são envolventes com uma particular relevância para os territórios dos países da margem sul do Mediterrâneo.

Assim, contrariamente ao que o economista acima citado afirmou, a Roménia não cresce apenas porque “quer crescer”. É a atual fase de reconfiguração e ampliação territorial das relações de produção capitalistas na nova Europa neoliberal, comandada pelos centros de poder dos países mais desenvolvidos da Europa, que, no quadro de uma violenta concorrência internacional, permitirão que os diferentes países de Leste europeu prossigam trajetórias de crescente integração na divisão espacial do trabalho à escala da União Europeia e mundial. Destas dinâmicas resultam processos de crescimento (desigual e desequilibrado) com o reposicionamento destes países no quadro da divisão espacial do trabalho à escala europeia e mundial.

As alterações em curso de reconfiguração espacial da economia europeia requerem que “os casos nacionais” sejam sujeitos a uma abordagem que conjugue a análise dos fatores de ordem nacional com dois pontos de vistas complementares: colocar os “casos nacionais” no movimento de transformação do quadro de relações espaciais de produção capitalistas no espaço europeu e, por outro lado, em como consequência do perspetiva anterior, analisar os “casos nacionais” na relação com os outros elementos “nacionais” e “regionais” envolvidos por essa transformação.

2 - Da competitividade territorial para novos padrões de assimetrias de desenvolvimento confirmando a persistência de processos geradores de desenvolvimento desigual à escala europeia

O atual quadro do desenvolvimento espacial na Europa ganhou no início deste século, com a implementação da designada Estratégia de Lisboa, contornos conceptuais e, consequentemente, políticos e económicos que marcam, ainda hoje, os discursos e as políticas de desenvolvimento territorial no espaço da União Europeia em diferentes escalas de atuação.

O objetivo de tornar a UE "na economia baseada no conhecimento mais dinâmica e competitiva do mundo, capaz de garantir [em concorrência com as restantes potências imperialistas], um crescimento económico sustentável, com mais e melhores empregos, e com maior coesão social" moldou, num momento em que era evidente a consolidação do projeto de desenvolvimento neoliberal à escala europeia, modelo de que a Estratégia de Lisboa é ela própria expressão política, moldou e impôs uma ideia que se tornou o paradigma do desenvolvimento territorial na Europa: a promoção da competitividade territorial, o que poderemos tomar como o capítulo da Agenda Neoliberal dedicado ao Desenvolvimento Territorial (à escala nacional, regional ou urbana).

Isolando cada uma das regiões dos contextos das relações de dependência e interdependência em que se inserem, isto é, retirando espaço à discussão do desenvolvimento geográfico desigual, no fundo, despolitizando as circunstâncias das desigualdades territoriais, a nova crença da competitividade territorial anuncia o segredo até então escondido do desenvolvimento territorial: mobilizando os designados ativos estratégicos, os países, as regiões, as cidades devem tornar-se territórios competitivos. Isto é, citando um autor grego [Costis Hadjimichalis], de acordo com este discurso hegemónico, o que as regiões precisam é menos política, mais concorrência, mais especialistas em inovação, mais pluralismo, aprendizagem e tolerância.

Os países e, particularmente, as regiões, as grandes cidades, passam a ser olhadas como plataformas fundamentais de geração de crescimento, possuindo um complexo de infraestruturas e redes institucionais fomentadoras de elevadas produtividades. Destacam-se as condições que os territórios dispõem para a criação de contextos favoráveis à produção de externalidades positivas, nomeadamente, no domínio do conhecimento, da inovação e da criatividade, fatores fundamentais ao sucesso empresarial, e, por esta via, à afirmação competitiva da Europa no mercado mundial crescentemente concorrencial.

O projeto de desenvolvimento económico que o novo paradigma da competitividade territorial configura, alinha bem com o dogma dos mercados concorrenciais, com a liberalização económica, com a privatização de infraestruturas, equipamentos e serviços coletivos, com a flexibilização das políticas públicas e dos mercados de trabalho.

No fundo, a competitividade territorial requer que países, regiões, cidades, se organizem de forma a tornarem-se amigos, facilitadores, atrativos de empresas e de investimento com projeção nacional e internacional. E é, de facto, também à escala internacional/global que, segundo este novo culto, as regiões se devem posicionar como verdadeiras máquinas de crescimento, afirmando-se como elementos fundamentais da competitividade internacional dos países.

A atual geografia da produção e das disparidades territoriais no quadro europeu não é alheia a este novo caldo ideológico, político e de políticas e de dinâmicas de crescimento a que estas (ideias e políticas) estão associadas.

Como contributo para este debate, o estudo desenvolvido por três destacados geógrafos-economistas, com o título de (tradução para português) “Porque é que o Desenvolvimento Regional é importante para o Futuro Económico da Europa” (2017), estudo dedicado a uma investigação sobre as condições do desenvolvimento regional na Europa, na fase atual de desenvolvimento, oferece elementos particularmente relevantes ^iv.

Reconhecendo a persistência e, em determinados aspetos, o agravamento das desigualdades espaciais na Europa, os autores começam por sinalizar que os níveis de divergência que se verifica na União Europeia entre, nomeadamente, as regiões mais prósperas e o resto do território da União atingiu uma dimensão em que o declínio da prosperidade e a falta de oportunidades reais em vastas regiões estão não apenas a tornar-se economicamente ineficientes mas também a assumir “uma dimensão social e politicamente perigosas”.

Os resultados do estudo são importantes em duas dimensões:

1. Por um lado, na apresentação de evidência que sustenta a tese da persistência de um crescimento espacialmente desigual (crescentemente desigual) e a emergência de novos padrões de desigualdades espaciais no espaço europeu;
2. Por outro lado, na crítica fundamentada das teorias económicas espaciais das quais bebem as abordagens da competitividade territorial e que se revelam totalmente desligadas das realidades e dinâmicas concretas dos territórios.

Para representarem o padrão de desigualdades espaciais na atual fase de desenvolvimento da economia europeia, os autores utilizam um mapa das regiões da Europa em que as regiões são organizadas numa estrutura hierarquizada de níveis de desenvolvimento e de fatores de competitividade espacial – os 4 clubes de desenvolvimento económico (Figura 7).

É particularmente relevante a configuração espacial dos dois primeiros clubes – os clubes de regiões com “muito elevado PIBpc” e com “elevado PIBpc” e onde se posicionam as cidades globais – Paris e Londres – e dominam as cidades capitais de países do norte da Europa bem como a macrorregião, na zona central da Europa, formada pelo sul da Alemanha, o norte de Itália e o norte da Áustria.

Figura 7 - Os 4 Clubes de Desenvolvimento das Regiões Europeias

Fonte: Simona Iammarino (…) (2017) Why Regional Development…

Por outro lado, no clube de regiões com mais baixos níveis de desenvolvimento, dominam as regiões do sul periférico da Europa (Portugal, sul de Espanha, sul de Itália e Grécia) bem como todo o Leste da Europa (com o particular, de, também aqui, no Leste, algumas cidades capitais surgirem já posicionadas nos clubes de mais elevado nível de geração de produto: Bucareste, Roménia; Praga, Chéquia e Bratislava, Eslováquia; denunciando, assim, um padrão de crescimento assente em fortes assimetrias regionais internas).

Dos resultados do estudo, podem ser destacados os seguintes elementos:

1. Os processos de crescimento económico atualmente dominantes na Europa, dos quais decorrem as forças geradoras de novos padrões de desigualdades territoriais, são processos intimamente ligadas ao modelo de desenvolvimento económico que a Estratégia de Lisboa acolheu e fomentou, nomeadamente, a promoção de uma economia do conhecimento e da inovação competitiva à escala global;
2. As novas dinâmicas de crescimento, ao estarem dependentes do desenvolvimento de setores tecnológicos avançados, de serviços empresariais e financeiros desenvolvidos, de bacias de emprego com força de trabalho qualificada e de contextos institucionais de elevada densidade, são dinâmicas que têm favorecido o crescimento e a concentração económica nas grandes cidades e nas áreas metropolitanas, territórios onde as economias de aglomeração atingem níveis de inigualável sofisticação e espessura;
3. A concentração geográfica da produção e o favorecimento de grandes áreas urbanas reforçam e renovam as condições previamente existentes de desenvolvimento e atratividade empresarial, revelando, assim, um efeito de circularidade cumulativa do desenvolvimento territorial;
4. Os efeitos de concentração geográfica da produção e do emprego estão a revelar-se mais fortes do que os efeitos de difusão do crescimento e estes, quando existem, expressam-se de forma significativa na deslocalização da produção para países terceiros;
5. A nova geografia das disparidades territoriais na Europa é também marcada pelos efeitos da desindustrialização que conduziram, nomeadamente, anteriores polos dinâmicos de desenvolvimento industrial para o flagelo do desemprego, da quebra de rendimentos e para o trabalho desqualificado ou precário.

O mapa que resulta das novas tendências de produção e reprodução dos padrões de assimetrias territoriais é um mapa que, como acima já referido, coloca as regiões da Europa em quatro clubes de desenvolvimento regional e dos quais se destacam os dois clubes das regiões de elevado e muito elevado PIB per capita. Regiões que apresentam, não apenas desempenhos económicos mais vantajosos como, fundamentalmente, contextos, recursos, trajetórias de desenvolvimento, história económica e empresarial, poder económico e financeiro que permitem a geração de ambientes fundamentais à sua afirmação no campeonato da concorrência territorial na Europa e à escala global e à ocupação de posições determinantes das relações espaciais de produção cada vez mais alargadas.

A competitividade territorial, afinal, não é para todos, é para quem tem poder para tal.

Por uma Europa de coesão, da cooperação, da solidariedade e da paz

A história da União Europeia é também a história da produção e reprodução do mapa das desigualdades espaciais que a têm marcado. A Europa enfrenta hoje desafios colossais e a opção pela criação de novos muros com o reforço do esforço de militarização da sua economia pode vir a traduzir-se em novos mapas de desigualdades em todo o espaço europeu.

Uma política alternativa, patriótica e de esquerda não dispensa, antes reclama, a construção de uma Europa da solidariedade, da cooperação e da coesão territoriais e, neste momento, a construção de uma Europa da Paz.

Notas

^{(i) Roménia ultrapassa Portugal no PIB per capita já em 2024”, Expresso, 25 de Novembro de 2023↲}

^{(ii) “A Roménia quer crescer, nós queremos outras coisas”, Jornal i online, Daniela Soares Ferreira e Sónia Peres Pinto, 4-12-2022↲}

^{(iii) “Portugal e Roménia: uma comparação didáctica e deprimente”, Público, João Miguel Tavares, 29-11-2022↲}

^{(iv) Simona Iammarino, Andrés Rodriguez-Pose, Michael Storper (2017) Why Regional Development matters for Europe’s Economic Future, European Union, Luxembourg↲}